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徐焕东:将“必要功能”概念深植政府采购需求管理

2022年03月04日 09:24 来源:中国政府采购报打印

   ■ 昝妍
“政府采购这一行为,表面看是采购人对产品或服务的购买行为,实质上是采购人通过购买行为,满足其对产品或服务某种特定‘功能’的需求。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为,“功能”一词在政府采购中是一个不能忽视的概念,特别是在政府采购需求管理全过程中更是如支柱一般的存在。
政府采购需求管理是一个复杂的过程,从财政部印发的《政府采购需求管理办法》便可窥见一斑。政府采购需求管理是指,采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划,并实施相关风险控制管理的活动。徐焕东认为,这一看似简单的定义背后蕴藏了诸多内涵:首先,采购人需要通过科学的需求定位、需求分析才能确定比较清晰、符合实际的采购需求;其次,采购人编制采购实施计划的过程,是为了明确通过何种方式、按照何种程序来满足已确定的采购需求;最后,在确定采购需求和满足采购需求得以实施的同时,还要进行风险控制,即明晰需求中技术、商务目标定位以及获取过程的合理、合法性问题。而采购人要完成这一系列繁杂的工作,必须先回到“功能”这一落脚点,核心在于寻找和确立“必要功能”,避免和剔除“不必要功能”。
在徐焕东看来,寻找和确立政府采购必要功能的过程是权衡综合因素的过程,采购人至少要考虑以下五点因素:第一,以采购人履行的公共职责为依据确定必要功能。第二,以采购成本和支付能力为依据确定必要功能。第三,在公共资源有限的情况下,以相对效率和效益为依据确定必要功能。第四,以规范的标准体系为依据确定必要功能。第五,从动态角度考虑和确定必要功能。
徐焕东以某地法院采购一批按摩椅引发公众质疑为例,阐释履行公共职责、为社会公共服务是政府采购的必要功能之一。“当时法院回应按摩椅的用途是为退休法官提供健身休养。项目被质疑后,相关单位经过调查最后终止了该项目继续采购。理由是,为退休法官享用按摩椅的行为不符合公共需求,也不是法院履行其公共职责所必要的功能,纳税人没有义务承担这笔费用。” 徐焕东认为,这一案例很好地启示采购人,在制定采购需求前应以公共需求和职责所在为前提,判定所需产品或服务的必要功能,再确定需求数量等。
徐焕东认为,政府采购必要功能除了要考虑是否为公共职责必须外,还应考虑采购人是否存在支付能力或支付成本过高等因素。有些功能虽然可以被列入必要功能的行列,但由于开支过大,公共支出难以承受,那么,在这种情形下,一些政府采购需求功能就要视为不必要功能。例如,如何确定义务教育的普及程度和高等教育中私人性、准公共性及纯公共性的占比,都必须与财政能力、预算规划挂钩,统一筹划,综合考虑。
此外,徐焕东还强调,政府采购的需求是多种多样的,必须对各种需求按轻重缓急进行排序。第一梯队为最急需、必须优先保障的功能需求。比如,与社会公共秩序管理有关的功能需求必须首先得到保障;第二梯队为次重要、尽可能保障的功能需求;第三梯队为条件允许的情况下,争取实现的功能需求;第四梯队为虽然需要,但并非必须由公共部门提供的功能需求。另外,政府采购还需要考虑获取功能的代价以及获得功能的相对效益。例如,一些地方存在过度亮化工程,在广场、街道布置大量的灯具和装饰品,彻夜灯火通明,虽然有一定公共意义,但成本代价大,甚至消耗能源、污染环境,因此,这就并非是必要功能了。
徐焕东建议,政府采购可以通过对产品、服务需求进行统一的功能分析,确定基本的功能需求标准。比如,公务汽车的运输功能标准、办公楼装修功能标准、办公用品的功能标准。当各种具体的产品与服务需求都有了基本标准,采购人即可认定这些采购标准为必要功能。同时,这些产品或服务也有了相应的价格控制标准、采购预算标准。
“当然,政府采购中的功能必要与不必要并非一成不变的。”徐焕东指出,由于社会经济的发展以及公共需求的不断变化, 不同功能的需求也会因时间、地点、法律、政策制度等的变化而不断变化。一部分原本并非纳入公共需求的,由于情况变化被纳入了公共需求范围。比如,学龄前幼儿教育在我国仍然主要是私人承担,而在世界很多国家却纳入了公共需求范围,成为政府采购的必要功能。再如,我国目前实行的九年制义务教育,今后随着国力的增加,普通高中及职业高中可能同样要纳入义务教育,如此就变成了政府采购的必要功能。此外,由于各地社会经济状况有所不同,不同公众群体的公共目标和关注的内容不同,在确立必要与不必要功能方面的侧重点也会有所差别。
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